8月4日上午，在国务院新闻办公室召开的今年上半年中国就业和社会保障工作进展情况发布会上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，国务院常务会议已经审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保在支付结构上由基础养老金和个人账户的养老金两部分构成，而基础养老金由国家财政全部保证支付。也就是说，中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。

尽管新农保政策还要在试点完善后逐步推开，但应当承认，这样的改革路径已经充分显示出将国家的福利责任与每一个公民的基本权利相连接的方向。这样的方向，应当视作是对我国长期以来在社会福利上对城乡居民的区别对待的修正，视作国家履行福利责任的对象从城市居民到所有公民的转向。

在我国的现代化进程中，农民一直是一个数量极其庞大但却相对特殊的群体。其最大的特殊性就在于，农民对我国的工业化和城市化作出了巨大的牺牲和巨大的贡献，在工农业产品不等价交换形成的价格“剪刀差”中提供了巨额的工业化资金，以低廉的工资为城市提供了大量的劳动力，但与此同时，我国社会福利保障体系在建立之初走的就是一条城乡分割的道路，城市社会保障制度在保险的项目、覆盖率及保障水平等方面均大大高于农村。从目前社会福利制度运行的实际来看，只有免费义务教育是全民的，其他的都主要体现为与身份相联系的救助和福利项目和与正式就业相联系的社会保险项目。

如果说市场天然追求效率，社会福利则天然追求公平。这种公平性意味着，社会福利作为国家对公民的应尽的义务，国家必须承认所有公民在充分享有社会福利保障上的权利，将其纳入社会保障体系的范围中，没有理由将一部分人排除在外。以往社会福利制度设计上的“分而治之”的状态，直接以受保障状态将公民分为城市居民和农村居民两个截然不同的部分。国家政权一直深入到了农村基层，但社会福利却没有随之到达。不仅国家未对农民承担起足够的养老责任，农民也不被认作是一种职业，在职业保护等保障上也处于空白。在农民与国家关系上，基本陷入了义务多而权利少，责任重而福利轻的境地。

将所有的公民纳入社会福利体系，不仅是落实公民的基本权利，也是在完成国家对国民的承诺。随着国民基本福利到达农村，农村社会发展、农民观念变革也将深入，例如仅就农民养老金这一项来说，计划生育政策的推行要求每一个农村家庭破除“养儿防老”、“多子多福”的传统观念和意识，但要农民彻底摆脱老无所养的担忧，就必然要求国家切实担负起对农民的养老义务，确立长久的制度保障。

只有当一种福利制度是普惠的，是面向所有的公民的，才真正具备了社会福利的基本内涵。它指向公民权利的平等、国家责任的全面履行，也将对社会意识的变化产生积极而深远的影响。这是社会福利制度改革的目标和方向，也是国家进步的方向。